国家公园保护着我国最重要的自然生态系统及其生物多样性，建立国家公园的主要目的是保护自然生态和自然资源，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能。开展国家公园特许经营是以保护为前提，通过合理利用自然资源，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然的游憩机会:一方面调动全民积极性参与自然保护，共享保护成果；另一方面能够实现自然资源可持续利用，使珍贵的自然遗产世代传承。在国家公园内开展特许经营是实现国家公园自然资源资产合理利用的重要方式，推行国家公园特许经营制度有利于正确处理保护与利用的关系^[1]。目前我国特许经营的研究主要集中在概念辨析、经验借鉴、管理机制、法律问题研究、制度设计、收益分配、实践探索、社区参与等方面。

国家公园特许经营制度起源于美国，在许多其他国家也发展得非常成熟。在保护优先、全民公益的前提下，特许经营成为许多国家为公众提供“必要且适当”服务的主要方式，包括住宿、餐饮、导游服务、交通、旅游商品销售等多种服务类型。国家公园管理机构通过收取一定比例的特许经营费用于国家公园设施维护、访客体验改善等工作，可有效弥补财政投入不足，同时特许经营也在吸纳就业、拉动地方经济发展方面成效显著。以美国为例，国家公园特许经营商直接提供了约2.5万个工作岗位，2017年美国国家公园系统共接待访客3.31亿人次，在国家公园边界大约60 km影响范围内，访客直接消费约182亿美元，这些消费直接或间接创造了高达30.6万个工作岗位，119亿美元的劳动收入、203亿美元的经济附加值以及358亿美元的经济产出^[2−5]。国外国家公园特许经营在管理方面也呈现出管理层级高、法律法规完善、事权划分科学合理、监管严格等特点，为国家公园特许经营的可持续开展奠定了坚实基础。当前我国国家公园特许经营尚处于起步阶段，在制度建设、实践探索方面仍面临一些困难。本研究通过梳理现阶段我国国家公园特许经营的基本情况和有关政策依据，提出了与国家公园特许经营发展相关的问题和对策建议，期望能够为我国国家公园及其他自然保护地特许经营理论与实践提供参考依据。

1.   现阶段我国国家公园特许经营政策情况

我国已出台了国家公园特许经营的相关政策文件，为国家公园特许经营实践提供了政策依据^[5−6]，重点在特许经营管理职责履行主体、社会参与、制定法律法规等方面作出了规定（图1）。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》提出，由国家公园管理机构履行国家公园范围内特许经营的管理职责，当地居民或其创办的企业可参与国家公园内特许经营项目。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中首次提出自然保护地控制区经营性项目特许经营，提出特许经营管理职责由自然保护地管理机构会同有关部门承担，对于特许经营收益分配机制要考虑自然资源所有者如何参与。

图  1  我国国家公园特许经营现有政策规定

Figure  1.  Current policies and regulations on national park franchising in China

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2020年10月，中央机构编制委员会印发的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》提出，国家公园由国家确立并主导管理，国家林草局负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作。2022年6月国家林业和草原局印发的《国家公园管理暂行办法》中并未提及特许经营概念，仅提出环境友好型经营活动。2022年9月，财政部、国家林草局（国家公园局）制定发布的《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》，明确可依托特许经营权等积极有序引入社会资本。

《国家公园法》目前还未出台，在2022年8月国家林草局公布的《国家公园法（草案）》（征求意见稿）中仅对特许经营做了原则规定：一是明确了国家公园管理机构是特许经营的管理主体；二是规定国家公园范围内经营服务类活动实行特许经营，国家公园管理机构鼓励原住居民或者其主办的企业参与国家公园范围内特许经营项目；三是规定国家公园管理机构应当以招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者，因生态安全或者公共利益等特殊情况，不适宜通过市场竞争机制确定特许经营者的情形除外；四是规定国家公园管理机构应当与特许经营者签订特许经营协议，并对特许经营活动进行监督；五是规定国家公园门票、特许经营等收入实行收支两条线，按照财政预算管理。

2.   我国国家公园特许经营现状

在国家公园体制试点期间，各试点国家公园都制定了各自的特许经营管理办法（表1）。东北虎豹国家公园还制定了《东北虎豹国家公园产业发展和特许经营专项规划》；三江源国家公园制定了《三江源国家公园产业发展和特许经营专项规划》《三江源国家公园长江源园区特许经营项目实施方案》《特许经营商品的三江源国家公园标识使用规范方案》《昂赛自然体验项目方案》《昂赛生态体验和环境教育项目方案》；海南热带雨林国家公园制定了特许经营目录和规划。

表  1  国家公园（体制试点区）特许经营制度建立情况一览

Table  1.  Overview of the establishment of the franchising system of national parks

国家公园	管理办法制定情况	发布实施情况	特许经营活动开展情况及具体内容	备注
东北虎豹	《东北虎豹公园经营性项目特许经营管理办法》	未出台	与产业发展、林下经济相结合
大熊猫	《大熊猫国家公园特许经营管理办法（试行）》	未出台	特许经营范围包括餐饮、住宿、生态旅游、低碳交通、文化体育、森林康养、商品销售及其他服务领域
三江源	《三江源国家公园产业化经营项目特许经营管理办法（试行）》	未出台	开展了澜沧江源园区昂赛大峡谷自然生态体验活动许可审批工作
海南热带雨林	《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》	2020年12月通过，2021年3月起施行	第一批公布的特许经营项目有服务设施、销售商品、租赁服务、文体活动、生态体验、科普教育、旅游运输和标识等9大类别	包括博物馆、餐饮店、民宿、体育赛事、婚庆活动、生态体验、森林康养、观光直升机、低空观光飞行器等47种特许经营项目
武夷山	《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》	2020年6月印发	明确了特许经营的总体要求、范围，特许经营者选择要求、主体责任和监管责任等	将武夷山国家公园范围内的九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等项目纳入特许经营范围，实行目录管理
祁连山	《祁连山国家公园特许经营管理暂行办法》	2020年8月发布	将国家公园基础设施、公用事业投资和经营纳入特许经营范围
神农架	《神农架国家公园特许经营管理办法（试行）》	2020年9月由神农架林区人民政府审查并发布	神农架林区政府、神农架国家公园管理局和神旅集团签署三方特许经营协议
普达措	《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法（试行）》	2020年7月由云南省林业和草原局与省财政厅联合印发	将国家公园特许经营项目细化为六类：一是投资、建设、运营经营服务设施或者运营、维护已建成的经营服务设施；二是提供社会资本参与的自然教育、交通、医疗、环卫等服务；三是销售生态产品、租赁设备；四是提供自然观光导览、解说或者经营户外运动项目；五是生产、销售载有国家公园标识的商品；六是其他利用国家公园资源从事的经营服务活动	为避免垄断经营、整体转让，遏制宗教商业化倾向，根据有关规定，《办法》明确了国家公园门票和宗教活动不得列为特许经营项目
钱江源	《钱江源国家公园特许经营管理办法（暂行）》	2020年10月印发	开展齐溪镇里秧田村农家乐特许经营试点，完成农家乐特许经营规范、农家乐特许经营实施方案初稿拟制
南山	《南山国家公园特许经营管理办法》	2020年4月印发	引进省外投资公司参与特许经营，同时与当地龙头企业签订合作协议，构建“企业+基地+农户”奶业特许经营模式

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各国家公园特许经营管理办法大多在国家公园体制试点期间出台，由于缺乏顶层设计，在事权划分、财政收支等方面难以突破原有管理体制机制，国家公园特许经营的具体管理措施在实际落地实施中受到一定限制。各地对国家公园特许经营理念的理解也各不相同，特许经营主体、客体、范围、内容、方式等各地差异较大；生态保护第一、全民公益性原则在国家公园特许经营实践中缺乏有效的落实手段。在国家公园特许经营实践方面，三江源、大熊猫、武夷山等国家公园都尝试开展了一些探索性的经营管理工作，在特许经营的内容、方式、项目的选择和管理、利益分享等方面虽然有了国家公园特许经营的理念和思路，但具体实践中仍面临许多问题和挑战。

3.   现阶段我国国家公园特许经营政策存在的问题

3.1   国家公园特许经营政策有待完善

从已出台的国家公园特许经营相关政策规定看，主要明确了国家公园特许经营管理职责履行主体，但不同时期要求不同；明确了鼓励原住居民参与特许经营项目和自然资源所有者参与特许经营收益分配，但未明确收益如何分配和管理。公开征求意见的《国家公园法（草案）》还对国家公园特许经营收入管理、特许经营者选择权和方式、合同签订、监督权等进行了规定，但特许经营职责的履行主体、管理权、监督权全部在国家公园管理机构，也就是国家公园管理机构集运动员、裁判员、监督员于一身，同时也未考虑全民所有权行使主体和委托代理行使主体的权利和责任^[6−9]。

3.2   国家公园管理体制机制不顺，特许经营政策与之难协调

按照中央对国家公园机构设置的有关政策要求，我国国家公园实行中央和地方双重领导体制下的两种管理模式：一种是在国家林草局设立国家公园管理机构，实行双重领导、以国家林草局为主的管理模式；另一种是在所在地省级政府设立管理机构，实行双重领导、以省级政府为主的管理模式。从当前双重领导的管理体制来看，需要对涉及国家公园保护管理相关的事权进一步细化，特别是一些范围涉及多省的国家公园，需要采取有力措施提高统一管理水平。国家公园特许经营要坚持的保护优先、必要且适当、全民公益性等原则，以及防止垄断和对资源环境造成破坏污染的竞争淘汰机制等都需要通过统一规范高效的管理手段才能更好地实现^[10−12]。国家公园管理体制机制、央地事权与财权划分都将对国家公园特许经营的责权利产生很大影响，更加高效精细化的管理才能确保国家公园特许经营的理念落实或者相关政策执行到位，并真正使全民公益属性得以体现^[13−17]。

3.3   全民所有自然资源资产委托代理机制仍未形成，特许经营权处置有待明确

从国家公园内自然资源产权属性看，大部分国家公园以国有土地为主，特别是三江源、东北虎豹国家公园国有土地面积比例都在90%以上。但目前我国还在开展全民所有自然资源资产委托代理试点工作，相关政策制度还未形成。此外，在设立国家公园之前，许多地方已依托各类自然保护地范围内的全民所有自然资源资产开展了经营活动，有的地方甚至签订了五六十年的经营协议，这些经营项目主要由当地政府成立国有平台公司或管委会经营，且多是垄断经营并存在“以经营代管理”等问题^[6]。按照“管经分离”的理念，国家公园经营权应当由谁来转让（涉及合同签订方式）、现有经营权的退出如何与产权制度改革相协调，这些都与正在试点探索的委托代理机制息息相关^[18−19]。

4.   我国国家公园特许经营对策建议

4.1   立法先行，制定完善国家公园特许经营政策制度体系

在当前我国对生态文明高度关注的背景和严格的环保督察下，国家公园内掠夺式的开发建设活动将不再发生，允许开展的各类经营活动将成为国家公园监管的重要内容。国家公园特许经营涉及自然资源资产管理、门票定价、市场监管、环境保护等问题，有必要以较高的法律位阶对涉及国家公园的相关经营活动进行规范化管理。首先，应尽快制定出台《国家公园法》，明确国家公园特许经营的管理体制、事权划分、收益分配等重点方面的基本规则；其次，考虑现阶段我国国家公园行政管理需要、成本控制等要素，出台政策文件对国家公园特许经营的项目范围、规模、内容等进行规范引导，严格禁止违法违规开展国家公园经营活动，杜绝因不合理的经营开发活动对国家公园内生态环境、自然资源及其生物多样性造成破坏和污染；再次，研究出台国家公园特许经营管理法规、办法等，建立完善特许经营制度体系，对特许经营合同管理、收入使用、门票管理等进行规制。同时应建立特许经营技术标准体系，对国家公园开展特许经营的程序、方案编制、财务测算、协议框架、绩效评价、风险分配等技术问题进行规范管理。

4.2   深入改革，结合国家公园管理体制制定出台符合我国国情的特许经营政策

在当前“双重领导、分别为主”的管理模式下，国家公园特许经营活动通过何种方式实现全民公益性，收益如何分配，一些经营性收入少或者无经营收入的国家公园如何在全国范围内统筹谋划、差别化管理，这些政策制度的设计需要与国家公园管理体制和管理模式相协调。当前应抓紧开展国家公园经营活动摸底调查、收益分配机制、退出机制研究，进一步细化特许经营相关事权和财权，建立国家公园特许经营管理专职部门或机构，结合当前国家公园管理机构设置、财政政策等，区分不同的管理模式，制定出台符合我国国情、各地发展实际和现阶段国家公园发展水平、科学规范的国家公园特许经营政策。

4.3   稳步推进，根据自然资源资产所有权委托代理机制试点进程分阶段、分项目范围出台特许经营政策

与许多国家不同，我国国家公园保存着大量全民所有自然资源资产，在国家公园的管理和经营中突出维护全民所有者权益显得尤为重要。在探索建立国家公园体制的同时，我国也统筹谋划了自然资源资产产权制度改革和全民所有自然资源资产委托代理工作。当前我国全民所有自然资源资产所有权委托代理机制正在试点中，通过试点将进一步明确包括国家公园在内的8类自然资源资产（含自然生态空间）的所有权行使模式、委托人和代理人权责、所有权管理体系、委托管理目标和工作重点以及相关配套制度等。国家公园特许经营既要与我国自然资源资产产权制度改革、委托代理机制等相衔接^[12，18]，也要与国家公园总体发展水平相协调，即要符合国家公园不同发展阶段管理水平的特许经营发展规模。当前不宜全面铺开特许经营活动，建议要重点对开展国家公园特许经营工作的管理能力和条件进行综合评估，分阶段、分项目范围，根据各国家公园实际情况构建国家公园特许经营发展框架、思路和方向。

4.4   加强监管，通过法律政策引导确保国家公园特许经营规范运行

国家公园是“生态特区”，特许经营是我国全民所有自然资源资产管理的重要方式之一。开展特许经营必须在保护优先的前提下，通过全民参与、利益分享、作为国民福祉等方式实现全民公益性，这是国家公园开展特许经营的主要目标之一。首先，为了真正实现国家公园建设管理目标，国家公园特许经营权授权原则、经营范围和数量、合同签订、收益分配等需要法律法规的约束，避免产生权力寻租、资源破坏、环境污染等问题，并建立严格的监督管理机制，以确保国家公园特许经营规范化运行；应当划清国家公园自然资源资产所有权、管理权、经营权、使用权、监督权，将国家公园特许经营情况纳入全口径国有自然资源资产管理情况，由国务院或其委托的部门向全国人大常委会报告；对国家公园特许经营内容、招投标、经营状况、环境保护、收益使用等重要信息应向社会公开，广泛接受社会监督。其次，应当出台国家公园综合评估政策，细化综合评估工作要求，定期监督评估国家公园特许经营合同运行、资金管理、环境影响、环保措施等，依据我国环境保护、环境管理、环境审计等相关法律法规、标准规范和政策要求，对国家公园特许经营项目的合法性、效益性等进行定期评价、监督及鉴证。国家公园经营项目的资源环境影响评价及保护方案应当作为特许经营商选择的主要条件，对国家公园特许经营项目的各类评价评估、监督考核结果也应作为合同续约的重要参考内容。

5.   结论与讨论

我国已正式设立的5个国家公园中，仅有东北虎豹国家公园全民所有自然资源资产所有者职责由自然资源部直接履行，其他4个都委托省级政府代理履行。按照当前我国国家公园的财政政策，总体上看，国家公园管理机构运行、基本建设、生态保护修复等主要为地方财政事权，由地方承担支出责任；因此，当前我国国家公园地方财政支出相较中央仍较多，国家公园属于全民公益性事业，其事权和财权相匹配才能有效提升管理效力。通过建立国家公园体制，实现由国家确立并主导管理，落实全民所有者管护职责；通过开展国家公园特许经营，健全收益管理和分配机制，依法收缴国家公园特许经营收益并纳入预算管理，加大中央财政对国家公园所在地的转移支付和生态补偿力度从而履行所有者义务，实现国家公园内全民所有自然资源资产保值增值^[9]；依托特许经营权积极有序引入社会资本，建立多元化的资金筹措机制，增强代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的省级政府对国家公园自然资源保护的重视和支持；通过公益投入、突出公益属性的门票制度等公平分享收益，维护全民所有者权益。

国家公园的公共属性决定了其特许经营不同于一般的商业特许经营，也与政府特许经营存在诸多差异，这源于国家公园内全民所有自然资源资产所有权具有主体的全民性、客体的公共性和公益性^[9，20]。首先，通过“特许”的方式对国家公园范围内的经营活动进行审核、评估、监督、检查，最大限度地减少相关经营利用活动对国家公园生态环境和自然资源的破坏和污染，仅为公众提供“必要且适当”的游憩条件和服务，最大程度地维护国家公园的生态价值；其次，国家公园特许经营要在突出全民公益性的前提下，通过提升生态系统服务功能、开展相关公益活动等实现全民共享，通过普惠的门票管理、公益科普教育、多元且以公益为主的游憩服务等方式将国家公园的游憩机会作为国民福利^[20−21]。

当前国家公园特许经营理论探讨已较为充分，但在实践层面由于现有政策还不完善，在特许经营授权主体、收益分配、门票管理、协议签订等方面无具体参考依据，因此在具体操作层面仍存在较多争议和偏差。而许多国家公园在正式设立前已开展了各类经营活动，也承担着贴补地方财政的功能，这更加大了国家公园特许经营制度建立的复杂性和艰巨性^[1]。地方政府虽然对国家公园特许经营的积极性很高，但对国家公园特许经营的理解仍存在较大偏差。因此，需要尽快建立完善国家公园特许经营管理体制和政策制度体系，为基层实践提供正确的政策指导和监管引导，通过实践及时发现问题并总结经验，以确保国家公园特许经营朝着正确的方向发展。