在“五位一体”总体布局的要求下，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）。自此，我国正式开始将自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

最初，我国各类自然公园分别由国土、林业、住建、海洋等部门设立，至今已积累了近40年的管理经验，并集中体现在相关法律规范中，对自然公园的健康有序发展起到了重要作用。根据近年的相关政策意见，管理部门在梳理整合自然公园后，如何健全自然公园管理办法，需要依照自然公园的定位及特点，制定更加科学的规划和管理措施。

在国土空间规划方面，国家推进多规合一，建立了国土空间规划体系。国土空间规划的关注重点，也由原来的城市规划重视建设发展，土地利用规划重视耕地保护和建设用地统筹，统合转变为重视农业生产空间、生态空间和开发建设空间的“三生空间”统筹。而在国土空间规划中最基本的3条控制线为永久基本农田、生态保护红线以及城镇开发边界^[1]。其中，生态保护红线是在自然保护地体系的基础上更上一个层面对生态空间进行保护管理的制度，自然公园的规划和管理调整应当符合生态红线相关要求。

自然公园保护管理是一个长期的研究与实践过程。目前，国家林业和草原局研究确定了“两法+两条例+N办法（《自然保护地法》《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》及各类自然公园管理办法）”的自然保护地立法体系框架，并正在加紧《自然保护地法》的立法工作^[2]。本文尝试从规划分区体系及管控对象等方面入手，梳理现行法规中的相关规定，结合自然保护地体系建设、国土空间规划有关政策、规定，对自然公园分区与管控方面提出思路与建议，以期服务于我国自然公园的整体管理与研究工作。

1.   中国自然公园规划管理基本情况

1.1   自然公园设立初衷

《意见》指出：“自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。”风景名胜区作为人文和自然结合最为紧密的一类具有自然保护价值的保护地，是否加入自然公园序列尚在讨论之中，但是作为发展最早、相关法规和技术标准最完善的保护地之一^[3]，其法规内容和管理重点对自然公园管理具有借鉴意义，因此，本文将风景名胜区作为研究对象之一。

自1982年我国成立风景名胜区和森林公园后，随着社会发展、生态环境保护意识的不断加强，各类自然资源的主管部分在各自的权责框架下，陆续设立地质公园、湿地公园、海洋公园各类自然公园，其设立年份和初衷如表1所示。

表  1  我国现有自然公园主要类型与设立初衷

Table  1.  Main types and original intention of existing natural parks in China

自然公园	设立年份	公园性质及设立初衷
风景名胜区	1982年	以自然景观为基础，自然与文化融为一体的自然和文化遗产保护区域，具有生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能[4]
森林公园	1982年	保护森林资源和生态环境，合理利用森林风景资源，发展森林旅游[5]；开展林场多种经营
地质公园	2000年	保护地质遗迹资源，普及地球科学知识，促进经济社会发展[6]
湿地公园	2004年	保护湿地生态系统，修复退化湿地；合理利用湿地资源，使湿地保护与经济建设和社会发展相互促进，共同发展
海洋公园	2011年	保护资源、恢复生态，将国家主权和国防因素作为优先原则
沙漠公园	2013年	保护荒漠生态系统和生态功能，进行植被恢复，合理利用自然与人文景观资源，开展宣传教育、生态旅游等活动
草原公园	2019年	保护草原生态系统，进行草原科学利用示范，开展适度放牧、生态旅游、科研监测、科普宣教、文化体验等活动

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1.2   自然公园法规体系建设情况

我国各类自然公园均以依法建设、依法管理为原则，陆续制定了公园规划、管理各环节的相关法规，并在公园发展过程中多次修订更新。按照法规在规划管理中的作用，可分为基本性法规、配套法规和技术规范。其中，基本性法规对公园的申报、规划、建设、管理和检查、整治和撤销等环节进行了基本性规定，配套法规用于阐明基本性法规中有关条款的实施细则，技术规范包括国家标准、行业标准和部门规范性文件。我国主要自然公园现行法规见表2。

表  2  我国主要自然公园现行法规

Table  2.  Current laws and regulations of major natural parks in China

公园类型	相关法规		公园规划设计技术规范
	公园/资源保护管理基本性法规	公园保护管理配套法规
风景名胜区	• 风景名胜区条例	• 国家级风景名胜区规划编制审批办法 • 国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法 • 风景名胜区建设管理规定 • 国家级风景名胜区徽志使用管理办法 • 国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法（试行）	• 风景名胜区总体规划标准（GB/T 50298—2018） • 风景名胜区详细规划标准（GB/T 51294—2018）
森林公园	• 森林公园管理办法	• 国家级森林公园管理办法 • 国家级森林公园总体规划审批管理办法 • 中国森林公园风景资源质量等级评定 • 国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法	• 国家森林公园设计规范（GB/T 51046—2014）
地质公园	• 国土资源部办公厅关于加强国家地质公园申报审批工作的通知 • 地质遗迹保护管理规定	• 国家地质公园验收标准	• 国家地质公园规划编制技术要求
湿地公园	• 国家湿地公园管理办法	—	• 国家湿地公园总体规划导则
沙漠公园	• 国家沙漠公园管理办法	—	• 国家沙漠公园总体规划编制导则（LY/T 2574—2016）

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在法规体系的完善程度方面，风景名胜区、森林公园等成立较早的自然公园在总结长期管理经验的基础上，形成了较为完善的配套法规，配套法规与基本性法规形成的基本性法规是塔尖的正金字塔结构。而后期成立的自然公园，尚未制定全面的配套性法规。

国家公园体制和自然保护地体系开始建设实施后，2020年自然资源部立法工作计划，包括研究修改《自然保护区条例》《风景名胜区条例》、研究起草《自然保护地法》；法律界和规划界的学者对自然保护地及自然公园立法进行系统研究，在现有的自然保护地法规和相关部门立法计划的基础上提出“基本法+专类保护地法+技术标准”的立法体系^[2]。

1.3   自然公园规划内容

各类自然公园至今已积累了近40年的管理经验，“先规划、后建设”是工作原则，各公园法规都规定公园设立后必须编制规划，管理和建设必须按照规划实施。

每一类自然公园均有一套规划标准。风景名胜区采用总体规划和详细规划为主，分区规划、景点规划、控制性详细规划、修建性详细规划等按需编制的规划体系；湿地公园、地质公园等保护地采用总体规划加专项规划的规划体系^[7]。总体规划对公园的资源进行定位，确定规划建设的指导思想，并进行整体性的空间规划；专项规划包括保护培育、科研科普、设施、社区与产业、规划协调、分期、实施保障等。

在各类自然公园规划技术标准规范中规定了规划的内容，由于不同公园的资源本底特征、公园与社区关系、公园管理及运行等实际经验各有特点，因此，规划的章节分布和关注重点有所不同。在科研科普方面，地质公园最为重视，其次是湿地公园和沙漠公园，风景名胜区则是解说系统规划，不是典型的科研科普，而森林公园没有被要求科研科普专项规划；风景名胜区关于居民、产业的篇幅最多，而森林公园不要求社区与产业规划；湿地公园和沙漠公园重视修复和治理规划，森林公园要求进行保护工程设计，而风景名胜区和地质公园则没有修复治理和保护工程的规划设计要求。

2.   自然公园分区体系及管控对象

2.1   分区体系

2.1.1   现行法规中规定的分区方法

虽然我国各类自然公园的保护对象各有不同，但是均采取分区管控的方法，对于各类人为活动和工程建设，进行不同强度的管控。

分区的方法可分为分级保护分区与功能分区2种。其中，分级保护分区是将保护区域划分为不同保护强度等级的区块进行保护，功能分区则一般按照不同区域的功能和管理需求进行区块的划分。保护级别分区依据较为单纯，主要考虑保护对象的价值和珍稀程度等；功能区分的依据比较综合，包括功能、发展需求、土地使用功能和保护要求等。

风景名胜区、森林公园和地质公园均采取2种分区并用的方法，而湿地公园、海洋公园、沙漠公园只进行功能分区。在风景名胜区和森林公园的相关规划技术规范中就功能区与保护区对照关系进行了规定，地质公园的相关规定没有就保护级别与功能区进行对照，在规划实践中根据公园具体情况进行划分。自然公园功能分区与保护级别对应关系见图1，各自然公园功能分区表3。

图  1  自然公园功能分区与保护级别对应关系

注：上图根据《风景名胜区总体规划标准》（GB/T 50298—2018）、《国家森林公园设计规范》（GB/T 51046—2014）和已通过审批的国家地质公园规划案例绘制。

Figure  1.  Corresponding relationship between functional zoning and protection level of natural park

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表  3  各自然公园功能分区

Table  3.  Functional zoning of each natural park

自然公园	功能分区	说明
风景名胜区	特别保存区	景观和生态价值突出，需要重点保护、涵养、维护的对象与地区[8]
	风景游览区	景物、景点、景群、景区等风景游赏对象集中的地区[8]
	风景恢复区	需要重点恢复、修复、培育、抚育的对象与地区[8]
	发展控制区	乡村和城镇建设集中分布的地区[8]
	旅游服务区	旅游服务设施集中的地区[8]
森林公园	核心景观区	森林资源价值最高、生态最脆弱的区域[5]
	一般游憩区	游览区	景区、景点集中分布区域[5]
		游乐区	交通极为方便的森林公园，在条件允许的情况下，需建设大型游乐与体育活动项目时，可单独划分游乐区[5]
		野营区	野营、露宿、野炊等活动区域[5]
		接待服务区	餐饮、住宿、购物、娱乐、医疗等接待服务项目区域[5]
	管理服务区	行政管理区	管理用房、游客中心、停车场、仓库等设施所在区域[5]
		居民生活区	森林公园职工及森林公园境内居民居住区域[5]
	生态保育区	应以涵养水源、保持水土、维护森林公园景观和生态环境为主要功能，并应能满足生物多样性保护的需要，不应对游客开放[5]
地质公园	地质遗迹景观区	以地质遗迹景观为主及其他重要自然景观的分布区域（可含人文景观点）[6]
	自然生态区	除地质遗迹景观区、人文景观区、综合服务区和居民点保留区以外的处于自然环境状态的区域[6]
	人文景观区	具有一定范围的历史古迹、古典园林、宗教文化、民俗风情等游览观光区域[6]
	综合服务区	主要包括公园门区、地质广场、博物馆、影视厅和提供游客服务与公园管理的区域[6]
	居民点保留区	园内规划保留的居民点用地[6]
湿地公园	湿地保育区	开展保护、监测等必需的保护管理活动的区域[9]
	恢复重建区	开展退化湿地的恢复重建和培育活动的区域[9]
	宣教展示区	开展湿地服务功能展示、宣传教育活动的区域[9]
	合理利用区	开展生态旅游、生态养殖，以及其他不损害湿地生态系统的利用活动的区域[9]
	管理服务区	湿地公园管理者开展管理和服务活动的区域[9]
沙漠公园	保育区	生态系统保存最完整和景观资源的集中分布区[10]
	宣教展示区	开展生态系统展示、科普教育的活动区域[10]
	体验区	可以在不损害生态系统功能的前提下对资源进行适度利用的区域[10]
	管理服务区	满足沙漠公园管理和旅游接待服务需要而划定的区域[10]

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2.1.2   分区方法分析

在自然公园中，目前同时存在分级保护分区与功能分区2种分区并用，以及只进行功能分区的规划管理方法。在规划管理工作实践中，只进行功能分区方法存在如下实际的问题。

如果分区体系只进行功能区的划分，为了保证法定规划的稳定性，功能分区必将作为规划的强制性内容，调整修改的程序复杂、周期长。但是，对公园自身来说，某些功能分区的主要功能可能产生变化，如恢复重建区，在完成重建后，下一步需要确定是否开展旅游的问题；而对于地方来说，随着经济社会的发展，自然公园在地方上也可能会发挥不同的作用，如农田退耕还林，村庄从务农转向旅游业等。要求自然公园的功能分区具有一定的弹性，以适应公园自身及地方社会的发展。

在分级保护的层级数量方面，可以参考自然保护区分区的演变过程。在我国自然保护地体系中，自然保护区的分区方式已经先于自然公园进行了调整。自然保护区是我国最早设立的自然保护地类型，参照联合国教科文组织生物圈保护区的三分区模式，采取“核心区、缓冲区、试验区”的分区方式，是一种分级保护的逻辑。国内外专家对生物圈保护区分区模式进行了论证研究，并认为其存在缓冲区的目标不清晰^[11]、三分区的科学依据不足^[12]等问题。在我国国家公园体制建立后，根据《意见》规定的分区规范，国家公园与自然保护区采用“核心保护区、一般控制区”二分区模式^[13]。

《意见》规定，自然公园原则上按照一般控制区管理，但是自然公园各有其重要资源的分布规律和保护要求，长期以来各类自然公园根据各自的实践经验，也进行分级保护规划。浙江省作为风景名胜区和森林公园大省，2019年12月印发了《〈关于建立自然保护地体系的实施意见〉的通知》，将自然公园分两区管控，在严格管控区内禁止建设与保护无关的项目；合理利用区在不超过生态承载力的前提下，可以开展生态养殖、林下经济、生态休闲、科普宣教、自然体验、森林康养等活动。

2.2   管控对象

为了达成自然公园规划管理的目标，有必要对各类因素进行甄别和合理管控，管控对象的影响可以分为负面、可控和正面3个层级。在相关法规和技术标准中，将管控对象分为禁止、有条件允许、鼓励共3类。对于产生明确负面影响的活动和设施，在各类自然公园相关法规中明文禁止；对于在有效管理下，可以消除或有效控制负面影响的，进行分区和分级管控；具有正面影响的，在相关法规中则持鼓励态度。

2.2.1   禁止对象

通过对《风景名胜区条例》《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》等法规的总结归纳，它们明文提出的禁止对象主要包括以下5个方面：第一，毁林开荒，乱砍滥伐，滥采滥捕，破坏野生动物栖息地和迁徙通道，引入外来物种等破坏或干扰生态系统的行为；第二，在景物或者设施上刻划、涂污，填埋或者排干湿地，未经批准在地质遗迹保护区内采集标本等破坏公园资源的行为；第三，采石、采土、开矿，修坟立碑等改变地形地貌，造成水土流失的行为；第四，倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾，修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施等危害环境质量和安全的行为；第五，在珍贵景物、重要景点、核心景区或保护区内建设宾馆、招待所、疗养院、厂房或其他建筑设施，以及进行房地产、度假村、高尔夫球场、风力发电、光伏发电等不适宜在自然公园内进行的建设。

2.2.2   管控对象

分级分区管控是在遵守法规的基础上，进行必要的建设，取得保护与利用平衡的有效方法。旅游服务设施是实现“游”的功能的基础条件，是自然公园分级分区建设与管控的重点。通过对《风景名胜区总体规划标准》（GB/T 50298—2018）、《国家森林公园设计规范》（GB/T 51046—2014）和《国家地质公园规划编制技术要求 》（2019年修改）中分级管控强度的对比及整理，各自然公园旅游服务设施分级分区管控规定见表4。

表  4  各类自然公园旅游服务设施分级、分区管控规定

Table  4.  Regulations on management and control of tourism service facilities in various natural parks

分区	风景名胜区	森林公园	地质公园
特级	特别保存区（功能区）严禁建设旅游服务设施	不得建设旅游服务设施/不应对游客开放	不得设立旅游服务设施，不允许游客进入
一级	严禁建设与风景游赏和保护无关的设施，不得安排旅宿床位，有序疏解风景区定位不相符的建设	可设置游览步道和相关设施，不应建设与风景无关的设施，不得安排旅宿床位	可以设置必要的游赏步道和相关设施
二级	可安排直接为风景游赏服务的相关设施	可安排少量旅宿设施，但应限制与风景游览无关的建设	允许设立少量的、与景观环境协调的地质旅游服务设施，不得安排影响地质遗迹景观的建筑
三级	合理安排旅游服务设施	可有序控制各项设施建设	可以设立适量的、与景观环境协调的地质旅游服务设施，不得安排楼堂馆所、游乐设施等大规模建筑

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沙漠公园虽然并未进行分级分区，但是在其功能分区中包含了对设施建设不同强度的管控，大致可分为：不得建设旅游服务设施→可以适当修建展示牌和科普教育设施以及必要的游览道路→可以建设必要的旅游景点、游憩设施→入口管理区规划游客中心、停车场和一定数量接待服务设施^[10]。

湿地公园对人类行为进行了分级管控，尚未明文对旅游服务设施进行分级管控。

在基础设施中，道路系统保证景区景点的可达性，各类自然公园规范性文件重点要求完成道路系统规划。目前未对道路的宽度做出规定，一般是对交通方式进行管控。在以保护为主的区域内禁止机动车穿行，在其他区域内限制游览性以外的交通通行。

2.2.3   鼓励对象

自然公园是自然保护地的一部分，应当尽量减少人为干预，在各相关法规中只对科学解说、科普教育设施持鼓励的态度。

在各类自然公园中，地质公园最为重视科普设施和科普内容的建设。地质公园是地质科普旅游事业发展的产物，是基于其具有特定科学研究价值、稀有自然属性、较高美学观赏价值及典型代表意义的地质遗迹，及向公众普及地学知识的旅游产品^[14]。

2.3   管控实践

在现有的自然公园管理办法和规划内容中，分区管控的表述有2种方式：一种是只进行原则性的规定；另一种是每个分区内列出允许的和禁止的项目，但是无法穷举。由于相关法规的修订存在滞后性，在具体的管理实践工作中，相关法规及现有的规划方法均无法涵盖所有的设施类型。管理机构在判断某项未提及的设施是否合法合规时，仍存在无法可依的困境。

在福建武夷山世界遗产保护管理的规划实践中，采用了正负面清单的管控方式。武夷山于1979年成立国家级自然保护区，1982年成立国家级风景名胜区，1999年列入世界文化与自然遗产名录，2021年成为中国第一批正式成立的国家公园。在武夷山世界遗产保护规划的实践中，根据遗产构成、自然保护地及生态红线等，分为5个片区，每个分区只采用一个正面清单或一个负面清单的方式进行管控，经过各相关方的多轮论证，均认为该管控方式具有较强的可操作性。

3.   自然保护地体系及生态红线相关管控要求

《意见》第14条规定，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范。

中共中央办公厅、国务院办公厅先后于2017年2月和2019年11月印发了2份有关生态红线管控要求的意见——《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。要求对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。在生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除了国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的8类有限人为活动：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模的前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。自然保护地与生态红线分区管控原则见图2。

图  2  自然保护地与生态红线分区管控原则

Figure  2.  Zoning control principles of nature reserves and ecological red line

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4.   自然公园规划分区与管控建议

4.1   采用分级保护与功能分区并行的规划分区方式

在自然公园的分区管理方面，根据我国长期以来的管理工作实践，分别设置保护和利用2类分区，是有效的管理手段。根据国土空间规划、自然保护地体系的要求，建议采用分级保护与功能分区并行的规划分区方式。

分级保护的作用是谈保护、划底线。分级保护分区和管控要求是强制性的、稳定的，任何建设和人为活动不得突破其分区和管控要求，对其进行调整必须经过缜密的分析和严格的程序。

功能分区的作用是谈利用、绘蓝图。功能分区应当只包括自然公园内可以利用的范围，根据各类自然公园的设立目的和资源分布特点确定。功能区的弹性应当强于分级保护，如果有必要，那么可以根据经济社会发展做出适当调整。调整周期应与国民经济和社会发展规划相一致。

4.2   分级保护采取二分区模式

分级保护关系到与生态红线的对接。在规划管理实践及相关研究中，相关学者认为保护层级过多不利于有效管理。通过分析自然保护地体系管控分区要求和生态红线管控要求，并将其与自然公园现行的分区进行对照，建议将自然公园原则上分为2级管控：一级保护区为价值载体集中分布，生态系统较为脆弱的区域，根据资源特点提出针对性管控要求；其他一般性的生态区域划定为二级保护区，参照生态红线管控要求进行一般性管控。

考虑到部分自然公园内存在资源价值和生态系统敏感性较高的区域，可划分为特别保护区，参照自然保护地核心保护区管控，只允许开展保护、管理、科研、监测活动。

4.3   建立自然公园分区正负面清单

本文建议在自然公园分级保护的框架内，导入正负面清单机制，明确不同分区内的居民生产生活、公共设施建设、游客游览等3类行为的允许与禁止界线。一级保护区采用正面清单进行管控，二级保护区采用负面清单进行管控。清单的制定可在国家层面、地方层面和自然公园个体层面的法规和规划中逐级细化，从而加强清单的控制力和可操作性。

自然公园是探索人与自然和谐发展的重要空间。自然公园可以通过相关设施、技术和意识的建设、提升，有限度的容纳一定量的人类活动，从而合理利用自然资源。在保护的大前提下充分发挥“自然+文化”价值，实现合理利用，对促进经济社会转型发展发挥积极作用^[15]。例如，通过节水技术的推广、节水意识的提高，可以降低人均用水量；通过建设并有效运营污水收集和处理设施，减轻人为活动的环境污染。

因此，正、负面清单对于自然公园相关法规和各公园的规划来说，都是长期积累、逐渐完善的过程，并且与各地实际情况密切相关。可仿照《自然资源开发利用限制和禁止目录》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《产业结构调整指导目录》等，根据本地产业、环保科技、经济社会的发展阶段，动态更新自然公园正、负面清单，作为自然公园保护管理办法的组成部分之一。